Chapitre 2 : REGIME JURIDIQUE DES REUNIONS ET MANIFESTATION PACIFIQUE

D’une façon générale, il nous semble que le délai de cinq (5) jours ouvrables dans lequel est enfermée la déclaration à faire à l’autorité pour l’informer de la manifestation (articles 7 et 13 du projet) est un peu trop long.

Sur un plan plus spécifique :

A-         Sur la Section 1 relative aux réunions ou manifestations publiques en dehors des lieux publics

Article 7

L’article 7, paragraphe 2 qui dispose que la déclaration préalable doit être adressée au gouverneur ou au préfet territorialement compétent indique in fine que « ces derniers peuvent différer la réunion pour des raisons d’ordre public. »

Il nous semble que cette disposition pourra donner lieu à de l’arbitraire. En effet, l’ordre public est une notion assez vague. Pour éviter que cette disposition soit utilisée de façon abusive, il est indispensable que l’autorité soit obligée d’indiquer aux organisateurs des motifs spécifiques d’ordre public pour laquelle elle entend différer la manifestation. Cette décision doit être motivée et susceptible de recours devant un juge administratif. Nous pensons même qu’il faut au préalable que l’autorité essaye d’étudier avec les organisateurs les voies et moyens de conjurer la menace. C’est seulement au cas où il n’y pas d’autres alternatives au report que celui-ci pourra s’imposer.

Article 8

D’abord, ce texte indique que l’autorité dispose d’un délai maximum de 72 heures ouvrables suivant accusé de réception de la déclaration pour opposer un refus. Or l’article 9 dit que si dans un délai de 72 heures ouvrables précédant le début de la réunion ou de la manifestation, l’autorité n’a pas expressément notifié son refus, celle-ci est permise.

Il est évident que cette disposition doit être harmonisée. Soit, c’est 72 heures après accusé de réception de la déclaration, soit c’est 72 heures avant le début de la réunion ou de la manifestation mais pas les deux tantôt l’un, tantôt l’autre.

Dans tous les cas, ce qui doit être retenu, afin de ne pas tenir les organisateurs de la manifestation à la merci de l’autorité, est un délai qui commence à courir dès l’accusé de réception de la déclaration.

Ensuite l’article 8, alinéa 2 indique que le refus de l’autorité est une décision dûment motivée sans aller au bout de la logique puisqu’il ne prévoit nullement la possibilité de soumettre cette décision à un recours juridictionnel. Or, si le refus doit être motivé, c’est justement pour que sa légalité puisse être contrôlée.

Il y a donc lieu de permettre qu’un recours devant l’autorité judiciaire puisse être ouvert contre cette décision.
 

Article 10
L’alinéa 2 de cet article qui demande que chaque manifestation publique soit encadrée par un bureau avec un président indique que « [c]e bureau est chargé de maintenir l’ordre, d’empêcher tout infraction aux lois et règlements et de prendre les dispositions en matière de secours d’urgence adapté aux spécificités de la réunion ou de la manifestation, aux caractéristiques ainsi qu’à son affluence ».

Cette disposition pose un assez grave problème. En effet, une chose est que les organisateurs d’une manifestation mettent eux-mêmes en place un service de sécurité, essayent de contenir les manifestants et de porter les premiers secours aux éventuels blessés, mais une autre chose est d’abdiquer le rôle fondamental de sécurité, de prévention des infractions et de santé qui incombe à l’Etat ou à la collectivité et à eux seuls entre les mains des organisateurs d’une manifestation. Le service minimum de sécurité et de secours que peuvent mettre en place les organisateurs d’une manifestation ne saurait nullement remplacer le rôle de l’Etat ou des collectivités territoriales en matière de sécurité, de prévention des infractions et de secours sanitaire.

Bien évidemment, un minimum de responsabilité incombe à tout organisateur de réunion ou de manifestation en matière de sécurité et de secours d’urgence et il n’est pas de notre intention de dégager les organisateurs de réunions ou de manifestation dans notre pays de telles obligations que la loi pourra reprendre. Mais l’Etat ne saurait demander aux citoyens de le remplacer dans ses rôles.

Cette disposition inscrite dans le projet de loi nous semble vraiment destinée à décourager les organisateurs de manifestations et a par conséquent un relent liberticide.

Il y a donc lieu de décharger les organisations d’une manifestation de telles obligations et de laisser uniquement à leur charge les seules obligations de services minimum de sécurité et de secours, à moins que ces organisateurs n’aient eux-mêmes pris expressément l’engagement d’assurer tous ces services.

L’alinéa 3 du même article 10 dispose quant à lui : « [l]es membres du bureau peuvent être poursuivis pour les infractions commises pendant le déroulement de la réunion ou de la manifestation ».

Cette disposition n’a pas de sens sur le plan juridique. La responsabilité pénale est une responsabilité individuelle. Ce n’est pas parce qu’une personne organise une manifestation que ce qui s’y passe doit lui être imputé pénalement. Il ne peut en être ainsi que si l’organisateur de la manifestation est pour quelque chose dans la commission de cette infraction, l’a provoquée, aidée, ou savait qu’elle allait se dérouler mais a volontairement omis de la prévenir ou de l’empêcher. Si tel n’est pas le cas, l’organisateur d’une manifestation au cours de laquelle a été commise une infraction, ne saurait être inquiété en aucune manière. Ce sont les auteurs de ladite infraction et eux seuls qui doivent être poursuivis, conformément aux principes fondamentaux de droit et aux règles de la responsabilité pénale qui est d’abord et avant tout personnelle et individuelle.
 

B-         Sur la Section II relative aux réunions ou manifestations pacifiques sur la voie publique et dans les lieux publics

Sur ce plan également, le projet de loi comporte des éléments qui sont par trop dangereux pour la liberté de manifester qui est un droit inaliénable.

Sur un plan général, nos commentaires précédents relatifs au délai minimum de cinq (5) jours ouvrables avant le début de la manifestation pour informer l’autorité que nous trouvons trop long valent également ici.

Il faudrait réduire ce délai ou alors prévoir dans la loi des circonstances exceptionnelles tenant à des manifestations à organiser dans l’urgence, l’essentiel étant que l’urgence soit indiquée ou prouvée.

Il en est de même des contradictions relativement au délai de 72 heures sur lesquelles nous reviendrons plus en détails à cause de la légère différence d’avec ce qui est prévu dans la première partie.

D’une façon spécifique,

Article 12 :
Ce texte dispose que pour manifester, les organisateurs de la marche doivent « indiquer l’identité complète de trois (3) principales personnes organisatrices de la réunion ou de la manifestation, leur qualité, leur domicile, le lieu ou l’itinéraire, le jour, l’heure et le but de la réunion ou de la manifestation ».

Il s’agit là d’une disposition dont on ne comprend pas le sens autrement que par le fait qu’elle a envie de dissuader les organisateurs de la manifestation. Pour quelles raisons trois personnes parmi les organisateurs devaient donner toutes ces informations ? Dans le cadre des associations qui veulent manifester, ce qui est et sera souvent le cas, le fait de connaître l’association et ses responsables ne suffit-elle pas largement à satisfaire l’autorité sur l’identité de qui veut organiser les manifestations ou réunions ?

Bien évidemment, on peut nous objecter que dans le cadre de l’article 14 du projet relatif à la notification de sa décision de refus par l’autorité, il est indispensable que celle-ci puisse savoir où la notifier aux organisateurs et à qui la notifier parmi ces organisateurs. Dans ces conditions, une seule adresse physique est largement suffisante pour répondre à ces exigences.

Cette disposition destinée à intimider les organisateurs de manifestation plutôt qu’autre chose doit être revue dans le sens de la proposition ci-dessus.

Article 14 :
L’article 14, alinéa 1er  du projet de loi dispose que « [l]’autorité qui reçoit la déclaration peut faire connaître ses observations et recommandations notamment en ce qui concerne l’itinéraire, la sécurité et les secours d’urgence, dans un délai de 72 heures avant la date prévue pour la réunion ou la manifestation ».

Notre première position est que le délai de 72 heures devra être celui suivant lequel l’information a été portée à la connaissance de l’autorité et pas 72 heures avant la manifestation ou la réunion.

Notre seconde observation est que les recommandations de l’autorité doivent être limitées et ne pas avoir de caractère arbitraire. Peut-être faudra t-il en dehors des spécifications à mettre dans la loi elle-même pour éviter des abus, que le décret d’application de cette loi soit assez précise sur les genres de recommandations qu’il faut. Il faut éviter en effet, qu’une autorité qui a envie de refuser une manifestation, aille par exemple demander aux organisateurs d’engager des médecins, des chirurgiens et/ou de louer des ambulances, etc. alors que ces moyens qui sont des moyens d’Etat dans nos pauvres pays ne sont pas à la disposition des associations ou des organisateurs de manifestations.

Il faudra donc revoir cette disposition en tenant compte des commentaires et propositions ci-dessus.

Le même texte dispose dans son alinéa 2 que « [l]es observations ou le refus de l’autorité administrative sont notifiées aux organisateurs par lettre avec avis de réception, par remise en mains propres contre récépissé ou par tout moyen écrit, y compris par télécopie ou par voie électronique ».

A ce propos, deux observations.

Premièrement, il nous semble que le refus de l’autorité doit nécessairement être motivé. La motivation de la décision de refus permet de la soumettre à une autorité judiciaire pour contrôle de légalité ou pour excès de pouvoir. A défaut, tout abus est permis. Même si la juridiction administrative n’est pas encore fonctionnelle dans notre pays, ce à quoi il faudra rapidement remédier dans le cadre d’une pareille loi, il faut rappeler que la loi dispose pour l’avenir et qu’il vaut mieux prévoir ce qui est nécessaire dès maintenant.

Deuxièmement, il faut faire attention en ce qui concerne les moyens par lesquels le refus est notifié aux organisateurs de la manifestation. Dans la mesure où les communications électroniques ne marchent qu’une fois sur trois (3) dans notre pays dont la connexion à Internet est encore très précaire, la voie de lettre avec avis de réception serait un moyen plus sûr pour informer les organisateurs.

Article 15 :
Ce texte prévoit que si l’autorité fait des recommandations, elle peut exiger à aller en constater le respect avant la tenue de la manifestation. Dans ce cas, le texte spécifie que « [c]ette constatation doit intervenir au plus tard soixante douze (72) heures ouvrables avant le début de la manifestation. »

Ici subsiste un gros problème qui fait justement que l’autorité doit nécessairement faire connaître ses éventuelles recommandations 72 heures après réception de la déclaration de manifestation et non 72 heures avant le début des manifestations. En effet, si l’autorité devait faire connaître ses recommandations 72 heures avant le début des manifestations, rien n’empêcherait alors une autorité qui a envie d’interdire arbitrairement une manifestation d’indiquer ses recommandations 72 heures avant le début de la manifestation et en même temps de décider d’aller vérifier la conformité des organisateurs à ces recommandations au même moment, ce qui ne laisse pas le temps à ces organisateurs pour prendre les dispositions idoines. La prétendue défaillance sera très facilement constatée et servira de base au refus de la manifestation de façon tout à fait légale.

Ce piège mérite d’être enlevé de la loi et le délai dans lequel les recommandations de l’autorité doivent être portées à la connaissance des organisateurs de la manifestation séparé du délai dans lequel cette autorité ira constater le respect de ses recommandations. Le premier délai sera pourra être de 72 heures après réception de l’avis de manifestation et le second de 72 heures avant le début de ladite manifestation.

B-         Sur la Section III relative aux dispositions communes aux réunions et manifestations

Article 17 :

L’article 17, alinéa 1er dispose que « [n]onobstant l’acceptation expresse ou tacite, si des éléments nouveaux objectifs surgissent et sont de nature à présager des menaces graves à l’ordre public, d’atteinte à l’intégrité des personnes ou des biens, l’autorité administrative peut, à tout moment, interdire la réunion ou la manifestation »

Cette disposition qui peut également être source de beaucoup d’arbitraire de la part de l’autorité et vider le droit de manifester de son contenu doit être réaménagée de façon à éviter l’arbitraire.

En effet, autant que faire se peut, cette disposition doit intégrer la possibilité pour l’autorité de discuter au préalable des nouveaux éléments en question avec les organisateurs de la manifestation pour voir dans quelle mesure les menaces ne peuvent pas être combattues ou jugulées d’un commun accord. C’est seulement en cas de désaccord ou au cas où l’anéantissement de la menace en question est impossible que l’autorité pourra décider d’interdire la manifestation.

Par ailleurs, l’alinéa 2 de cet article 17 indique que « [c]ette décision est susceptible de recours devant le juge administratif ».

Cette disposition appelle deux observations. D’abord, pour que la décision puisse être déférée à l’autorité judiciaire, il faut qu’elle soit une décision motivée. A défaut, comment cette décision va-telle être contrôlée par l’autorité judiciaire ? Le texte ne contient malheureusement rien dans ce sens.

Ensuite, il faut se demander devant quelle autorité judiciaire ce recours qui est normalement un recours pour contrôle de légalité ou pour excès de pouvoir en matière administrative va être portée puisque la Chambre Administrative de la Cour d’Appel de Lomé qui fait office de juridiction administrative au Togo ne fonctionne pas, surtout lorsqu’il s’agit de recours pour excès de pouvoir ou contrôle de légalité qui est justement le cas en l’espèce.

Par ailleurs, dans la mesure où la juridiction administrative n’est créée qu’au niveau de la Cour d’Appel de Lomé, quid si une décision prise par une autorité administrative à l’intérieur du pays doit être déférée devant le juge administratif (bien sûr au cas où cette juridiction commençait à être effective ? Les personnes lésées par la décision doivent elles venir à Lomé ? Et si tel est le cas, comment la situation d’urgence va être traitée puisqu’il s’agit dans ce cas d’urgence et donc de procédure de référée ?
Parlant justement de référé, les juges togolais ont habitué les justiciables à traiter les affaires de référé de façon tout à fait contraire à aux prescriptions de cette procédure qui doit sortir normalement sa décision dans un délai maximum de 8 jours alors qu’au Togo le juge des référés peut rendre sa décision dans un délai d’un à 6 mois.

Enfin, au cas où la décision de l’autorité refusant une manifestation est prise au dernier moment, si ce moment tombe le vendredi soir ou le week-end, comment feront les organisateurs. Doivent-ils attendre le lundi pour saisir la juridiction idoine (au cas où celle-ci fonctionne) ? Dans les pays développés, le juge administratif peut être saisi le week-end puisqu’il y a des permanences, ce que notre pays ne connaît pas encore (sauf dans certains cas comme au niveau du Parquet).

Ce projet de loi a besoin, pour être vraiment utile et moins liberticide, qu’une justice administrative  effective et efficiente existe dans notre pays avec des juges qui ne seront pas aux ordres.

Chapitre 3 : DES PENALITES ET DES SANCTIONS

Sur ce plan, le projet contient beaucoup de disposition qui n’ont vraiment pas de sens, sauf à les interpréter comme des dispositions destinées à faire peur aux organisateurs de manifestations que la loi elle-même qualifie de « pacifiques » et par conséquent à les décourager, ce qui rend le projet liberticide.

Article 20 :

L’alinéa 1 de ce texte dispose ceci : « [l]orsque du fait d’un cortège, d’un défilé ou d’un rassemblement, il est résulté des violences, des voies de fait sur des individus ou que des destructions ou des dégradations ont été causées aux biens, meubles ou immeubles, privés ou publics, leurs auteurs, instigateurs et complices sont punis…..sans préjudice des poursuites pouvant être engagées contre les organisateurs de la manifestation ».

Comme rappelé plus haut, la responsabilité pénale est une responsabilité individuelle. A quel titre les organisateurs d’une réunion au cours de laquelle un quidam a commis une infraction vont être poursuivis si ces organisateurs n’ont pas été les auteurs, complices ou n’ont pas incité ou aidé à commettre ces actes ?

Cette partie du texte doit être carrément enlevée ou alors complétée par des éléments clairs qui n’implique la poursuite des organisateurs de la manifestation que dans les cas précis où ils ont incité ou aidé à la commission de ces infractions.

L’alinéa 2 du texte affirme que « [s]eront punis de la même peine les organisateurs de ce cortège, défilé ou rassemblement qui n’auront pas donné l’ordre de dislocation dès qu’ils ont eu connaissance de ces violences, voies de fait, destructions et dégradations ».

Ici aussi, il y a des difficultés à comprendre le sens exact de cette disposition.

Premièrement, il faut d’abord se poser la question de savoir par quel moyen les organisateurs d’une manifestation qui sont généralement à la tête du cortège seront informés d’infractions commises par exemple à la queue d’un cortège qui s’étend sur une longue distance.

Deuxièmement, lorsque des actes cités dans le premier alinéa du texte ci-haut sont commis, c’est que la manifestation ou la réunion échappe déjà (tout au moins en partie) aux organisateurs puisque des fauteurs de troubles s’y sont introduits. Dans ces conditions, de quelle autorité disposent réellement les organisateurs pour appeler à la dislocation de la manifestation ? Par ailleurs, la dislocation d’une manifestation dans ce qui peut apparaître comme une situation de panique peut être plus dangereuse que si cette manifestation était conduite tranquillement à son terme. En effet, lorsqu’une manifestation qui est entachée de violences est disloquée dans ce genre de condition, les personnes dispersées ont également tendance à se livrer à des infractions en chemin.

Cette disposition n’a pas vraiment de sens et mérite purement et simplement d’être supprimée du projet puisqu’elle tend à anéantir le droit de manifester.

Article 21 :
Les sanctions prévues par ce texte qui sont de trois (3) mois à deux (2) ans d’emprisonnement du seul fait d’avoir participé à une manifestation illicite ou interdite en connaissances de « violences, voies de fait, destructions ou dégradations déjà commises » nous semblent complètement disproportionnées et donc injustifiables autrement que par une volonté de tuer le droit de manifester. En effet, la seule infraction qu’auront commisses ces personnes est d’avoir participé à une manifestation interdite ou dite illicite. On ne comprend donc pas la lourdeur de la peine prévue pour cette infraction qui est une infraction mineure si vraiment infraction il y a.

Si infraction et peine il doit y avoir, il y adonc lieu de réduire cette peine à son minimum qui doit être au plus de cinq (5) jours à un (1) ou trois  (3) mois à notre avis.

Article 23 : Ce texte mérite d’être clarifié. En effet, on se pose des questions sur ce que signifie exactement « une excuse absolutoire peut être décidée en faveur des organisateur et des participants au rassemblement » et par quelle autorité une telle décision est prise. Par ailleurs, le texte dit dans sa première partie « lorsqu’une condamnation est prononcée en application des dispositions de l’article 23 ci-dessus » alors même qu’on est dans l’article 23.
Il faut revoir la copie du projet sur ce point.

Article 28 :
Cet article dispose : « [l]es personnes reconnues coupables des différentes infractions par la présente loi, ainsi que les associations et organisations qui ont pris l’initiative de ces rassemblements, sont solidairement responsables du paiement des dommages et intérêts dont le montant couvre tout le préjudice subi ».

Il s’agit d’une disposition grave et complètement tournée vers l’anéantissement de la liberté de manifester. En effet, on ne comprend guère comment les organisateurs d’une manifestation au cours de laquelle une personne a commis des infractions ou des actes qui lui sont imputables peuvent être tenus solidairement de payer des dommages et intérêts auxquels les auteurs des infractions sont condamnés. Est-ce en vertu d’une faute ? Dans ce cas c’est laquelle si ces organisateurs ou associations ne sont pas complices et n’ont pas aidé à la commission des actes incriminés ? Est-ce la responsabilité du fait des choses ? Dans ce cas là, quelle chose qui est sous la garde des organisateurs de la manifestation a été à l’origine de l’acte source du dommage ou du préjudice subi ?

Quand l’Etat organise un match de football et que quelqu’un commet une violence, l’Etat est-il condamné solidairement avec l’auteur de l’infraction à réparer les préjudices ? Quelle est la disposition pertinente du droit qui permet alors d’appliquer une telle sanction à un organisateur de réunion ou de manifestation ? Il n’y en a pas.

Cette disposition doit être purement et simplement extirpée du projet car ni sur le plan pénal, ni sur le plan civil, l’organisateur d’une manifestation ou d’une réunion qui n’a aucune responsabilité dans la commission d’une infraction ou d’un acte dommageable ne saurait aucunement se voir condamner à des dommages et intérêts ou être déclaré solidaire avec qui que ce soit de la réparation d’un quelconque préjudice.

Sous réserve d’autres dispositions du texte qui viendraient à attirer plus tard notre attention et de la lourdeur des peines prévues par le projet (articles 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27) qu’il faudra revoir à la baisse dans tous les cas, ce sont là nos premières observations, nos commentaires et nos propositions sur ce projet.

Le FRONT-SAGE reste entièrement disposé à débattre de ces éléments et à apporter son expertise en cas de besoin.

   
   
   Pour le FRONT-SAGE
   Son Coordinateur

   
   Me Jean Yaovi DEGLI
   Avocat à la Cour
   Ancien Ministre